Журнал о том, как безопасно сэкономить на налогах

Конституционный суд дал зеленый свет оспариванию писем

5 июня 2015   8  

комментируемое событие КС РФ рассмотрел вопрос о возможности обжалования писем ФНС России в ВС РФ (постановление от 31.03.15 № 6-П)

основные темы Рамки оспаривания разъяснений федеральных органов исполнительной власти. Виды оспариваемых документов. Выводы Конституционного суда

К омпания-недропользователь пыталась оспорить в судебном порядке одно из писем ФНС России по вопросам применения статьи 342 НК РФ. В нем разъяснено, что утверждаемые ежегодно Минэнерго России нормативы потерь для целей исчисления НДПИ должны учитываться с 1 января года, в котором они утверждены. Но Минэнерго утверждение нормативов задерживает: они могут появиться и в феврале, и в марте, и в октябре.

А налоговым периодом по НДПИ является календарный месяц (ст. 341 НКРФ). Как следствие, компании вынуждены подавать уточненные декларации за прошедшие налоговые периоды и доплачивать налог. Это влечет не только прямые финансовые потери, но и дополнительные административные издержки.

ВС РФ и ВАС РФ, куда последовательно обращалась компания со ссылкой на статью 5 НК РФ, запрещающую ухудшение положения налогоплательщика с обратной силой, отказали в рассмотрении этого дела. Они сослались на то, что письмо не является нормативным актом и потому, согласно процессуальному законодательству, не подлежит рассмотрению в высших судебных органах. Компания обратилась к нам за помощью в решении этой проблемы.

Наша позиция при подготовке жалобы

Совместно мы подготовили проект обращения в КС РФ, поскольку тот уполномочен контролировать соответствие федеральных законов Конституции РФ, оценивая как их буквальный смысл, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой. При подготовке жалобы мы исходили из того, что практика письменных разъяснений и ответов на запросы о применении законодательства в целом заслуживает одобрения и поддержки. Большая степень определенности правоотношений способствует предотвращению непреднамеренных нарушений закона, особенно при частом изменении налогового законодательства. В то же время в год ФНС России выпускает порядка 300 разъясняющих писем, Минфин России — от 2 до 3 тысяч.

Письма федеральных органов исполнительной власти не должны являться и не являются в массе своей нормативными актами, но нередко встречаются досадные исключения. Свидетельством чему служат более 20 решений ВАС РФ о признании писем МНС, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, ФНС, ФТС, ФАС России не соответствующими закону и недействительными: решения от20.05.04 №4719/04, от26.01.05 №16141/04, от11.10.06 №8540/06, от23.10.06 №10652/06, от06.03.07 №15182/06, от24.01.08 №16720/07, от06.08.08 №7696/08, от19.03.10 №ВАС-9507/09, от16.06.10 №ВАС-6978-6979/10, от19.05.11 №3943/11, от29.03.12 №ВАС-16112/11, от03.07.12 №ВАС-4065/12, от09.07.12 №ВАС-6122/12, от29.11.12 №ВАС-13840/12, от26.02.13 №16593/12, от11.03.13 №ВАС-17640/12, от01.04.13 №ВАС-181/13, от24.06.13 №4707/13, от14.10.13 №ВАС-11682/13, от04.12.13 №ВАС-13048/13, от26.02.14 №ВАС-17458/13.

Все эти дела — примеры того, как государственный орган, взявший на себя роль глашатая воли законодателя, донес эту волю до правоприменителя и других заинтересованных лиц неадекватно, искаженно: что-то упустил из виду, о каких-то обстоятельствах умолчал, что-то добавил от себя. В результате таких действий возникает содержательный зазор между действительной волей законодателя и его трактовкой в официальном разъяснении. Такой зазор, по сути, создает новую норму, поскольку транслируемое правоприменителю и другим лицам правило поведения:

  • касается широкого, неограниченного, неопределенного круга лиц (это связано с нормативной природой самого толкуемого акта);
  • обязательно (это связано, как правило, с контрольными и другими властными полномочиями, то есть с государственной силой принуждения).

Письма федеральных министерств и ведомств нельзя обжаловать ни президенту, ни в правительство, ни в иные органы власти в административном порядке. Устранить из правовой системы такие акты можно только в судебном порядке.

Мы указали на нормативные свойства разъяснений

На пути к рассмотрению жалобы в КС РФ мы встретили несколько серьезных процедурных препятствий. В частности, перед нами встал вопрос: какую норму можно обжаловать?

В КС РФ вправе обратиться с жалобой граждане и организации, чьи права нарушены законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Положения статьи 342 НК РФ (о порядке применения норматива потерь) не были применены в деле об оспаривании решения налогового органа или действия (бездействия) его должностного лица, которое в практике КС РФ принято считать «конкретным» делом. Но отказывая, ВАС РФ «умудрился» указать, что письмо соответствует закону (определение от10.04.14 №ВАС-898/14). С одной стороны, это правовой нонсенс: оценка по сути в процессуальном (отказном) определении. С другой стороны, это факт, если не медицинский, то юридический точно. Следовательно, закон был применен.

В связи с упразднением ВАС РФ норма о подсудности таких дел была перенесена в Федеральный конституционный закон от05.02.14 №3-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации», а АПК РФ в этой части утратил силу. Мы решили обжаловать действующую норму в названном законе «О Верховном суде Российской Федерации», хотя формально она и не была применена в деле компании.

Мы просили проверить на соответствие Конституции РФ пункт 1 части 4 статьи 2 закона «О Верховном суде Российской Федерации», указав на то, что положения данной нормы ограничивают право на судебное оспаривание актов ФНС России. Внешние атрибуты нормативного акта, такие как наличие у органа полномочий на издание нормативного акта, форма документа, официальная регистрация и официальное опубликование, не имеют значения с точки зрения судебного оспаривания, поскольку не являются сущностными признаками нормативных свойств (нормативности) акта. Мы не настаивали на том, что письма являются нормативными актами, но указали, что некоторые фактически обладают нормативными свойствами.

Судя по наличию развернутых особых мнений, вопрос о передаче нашего дела на рассмотрение вызвал бурные споры среди конституционных судей. Тем не менее дело было принято и на 26 февраля 2015 года назначено его публичное слушание.

КС РФ согласился с доводом жалобы, что он призван проверять именно нормы права, а пункты и статьи — это лишь лингвистические единицы текста законодательного акта, так же как и главы, разделы, части, абзацы. Поэтому для целей проверки на конституционность не важно, в каком акте закреплена существующая в правовой системе норма. Поэтому первый — «процессуальный» — эпизод был им рассмотрен.

По второму — «материальному» — эпизоду (об оспаривании ст. 342 НК РФ) суд дело прекратил, к чему мы в общем-то были готовы. Но указал, что дело должно быть рассмотрено вновь.

Пожалуй, это мудро: не забегая вперед, дать сначала высказаться ВС РФ, все-таки это его работа. Тем более что КС РФ может в дальнейшем проверить правильность толкования с точки зрения Конституции РФ. В ближайшие месяцы ВС РФ должен будет определиться с этим вопросом — определением от30.04.15 №305-КГ15-1414 на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам уже передана жалоба другой компании.

В двух особых мнениях судьи КС РФ отстаивают точку зрения, что суд должен был прекратить дело и по первому эпизоду. Такая позиция была нами вполне ожидаема: ранее в Особом мнении к определению от02.03.06 №58-О судья Г. А. Жилин высказывал аналогичное мнение. На наш взгляд, в таком подходе есть внутреннее противоречие. Если ВАС РФ отказал заявителю по процессуальным основаниям, то рассматриваться должен первый эпизод — о законе «О Верховном суде Российской Федерации». Если же ВАС РФ рассмотрел и разрешил по существу вопрос о соответствии письма закону (это отмечается в п. 7 Особого мнения судьи Ю. М. Данилова), значит КС РФ должен был рассматривать вопрос, связанный с применением статьи 342 НК РФ и нормативов потерь с обратной силой (второй эпизод). Мы посчитали, что поскольку имели место и отказ в принятии, и оценка судом соответствия письма закону, то обе нормы применены и могут быть проверены. Но «вилка» (или — или) нас тоже устраивала.

О ходе заседания и некоторых дефектах судопроизводства

В отличие от многих других дел, слушание этого дела было довольно оживленным (видеозапись заседания по делу доступна по адресу: http://www.ksrf.ru/ru/Sessions/Pages/ViewItem.aspx? ParamId=134). Практически все представители госорганов выступили против удовлетворения жалобы, лишь представители Минюста России и Совета Федерации частично поддержали позицию заявителя.

Кстати, почти все отзывы поступили в последний день, и даже вечер накануне заседания, а отзыв Генпрокуратуры — и вовсе в перерыве между заседаниями, что отметил и председательствующий. Согласно статье 51 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации», отзывы должны быть направлены участникам за 10 дней до заседания, но лишь в том случае, если представлены за две недели. Если позже, то отзывы, согласно этой же статье, не направляются и по факту вручаются накануне — это надо иметь в виду всем, чьи обращения переданы для слушаний в КС РФ.

На заседании мне пришлось сделать специальное заявление о некорректности расчета бюджетных потерь в свете рассматриваемого вопроса. Дело в том, что ФНС России представила в КС РФ справку о том, что «цена вопроса» — 4 млрд рублей в год. В справке подчеркивалось, что это сопоставимо с расходами на обеспечение в 2015 году деятельности государственных учреждений в рамках федеральной программы развития дошкольного, общего и дополнительного образования детей. Мало того, что сам расчет грубый и приблизительный, так еще и методика расчета совершенно некорректна. По нашим оценкам, сумма в справке завышена в 100 раз. Это видно даже по тем делам, которые сейчас рассматриваются в арбитражных судах — в них фигурируют десятки и сотни тысяч рублей, но никак не миллионы и миллиарды. Добывающие компании подняли этот вопрос, главным образом, в связи с дополнительными затратами на администрирование при перерасчете, а не из желания сэкономить на налогах.

Этот случай заставляет думать о том, что было бы неплохо публиковать отзывы и другие материалы дел, рассматриваемых КС РФ, на его официальном сайте (с разумными конституционно-правовыми исключениями). По крайней мере, это повысило бы ответственность за представляемую суду информацию.

Итоги рассмотрения нас удовлетворили

В постановлении от31.03.15 №6-П КС РФ признал возможным обжалование писем ФНС России в ВС РФ. Также суд предписал федеральному законодателю установить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании писем и других актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства. Соответствующий законопроект Правительство РФ обязано внести в Государственную думу не позднее сентября 2015 года и уже поручило Минюсту России до 30 июня подготовить такой законопроект.

Практическая польза от решения очевидна

У граждан и организаций появилась возможность при наличии неясности в законодательстве запросить, например, разъяснение Минфина России или налоговой службы и заранее оспорить ту позицию, с которой не согласны, а не через несколько лет, когда по итогам проверки им будут доначислены недоимки, пени и штрафы. Судебная проверка обоснованности той или иной позиции государственных органов позволит компаниям существенно снизить налоговые риски и точнее просчитать налоговые издержки инвестиционных проектов и сделок.

На наш взгляд, по аналогии письма и других федеральных органов исполнительной власти подлежат рассмотрению в ВС РФ до тех пор, пока законодатель не установит специальный (иной) порядок. Ведь такие письменные разъяснения по своему характеру и правовому значению ничем не отличаются от писем ФНС России, к тому же КС РФ прямо признал пробел в вопросе о порядке оспаривания актов толкования.

Мнение чиновника

Олег Бубнов, советник государственной гражданской службы РФ 2-го класса:

Данным решением КС РФ как высшая судебная инстанция определил многолетний спор о том, к чьей подсудности относится рассмотрение споров в части обжалования писем ФНС России. В резолютивной части решения КС РФ обязал федерального законодателя внести изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании таких актов — не являющихся нормативными правовыми актами, но фактически обладающих нормативными свойствами в силу обязательности их применения. Но до внесения этих изменений в законодательство, скорее всего, возможности оспаривания писем ФНС России у плательщиков не будет, суды будут отказывать в приеме такого рода жалоб.

Мнение эксперта

Владимир Радченко, бывший первый заместитель Председателя ВС РФ, заслуженный юрист РФ:

Если государственный орган пишет разъяснения, которые затрагивают права и интересы гражданина или объединения лиц, то такое решение, несомненно, может и должно быть проверено в суде. Семь лет назад мы работали над кодексом об административном правосудии, и там была предусмотрена такая возможность. Разу меется, мы не прописывали конк ретные ситуации с письмами ФНС России, но закрепили общие принципы. У нас пока нет отдельного административного суда. Но такие вопросы могут быть решены в рамках судов общей юрисдикции или же арбитражных судов.

Мнение практика

Марина Зайкова, финансовый директор ГК «Спэлл»:

Сегодня письма ФНС России не имеют статуса юридически значимого документа. Поэтому в их оспаривании суд откажет по формальным основаниям. Даже вышестоящий орган — Минфин России — выпускает письма, носящие рекомендательный характер. В дорожной карте по совершенствованию налогового администрирования есть пункт о том, чтобы разъяснения Минфина и ФНС носили обязательный характер. Но пока этот пункт в работе, статуса закона у него еще нет. Мы используем запросы в ФНС России в качестве косвенных доказательств, например, добросовестности налогоплательщика. В досудебном урегулировании ответ ФНС России на конкретный запрос налогоплательщика может сыграть роль, если ответ в письме работает в пользу налогоплательщика, конечно.

 

 

Зарегистрируйтесь и продолжите читать статью! Это БЕСПЛАТНО и займет всего одну минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пожалуйста, проверьте почту
Ввести
Я тут впервые
Регистрация займет
не больше минуты!
Введите логин
Неверный логин или пароль
Неверный логин или пароль
Введите пароль

 

Слово редактора

Евгений Тимин
главный редактор
glred@nalogplan.ru
Маркетологи очень хотят, чтобы я в этой редакционной колонке на пальцах доказал вам, что необходимо продлить подписку на 2017 год. Иначе… иначе… конец света! А я вот, напротив, думаю, что переподписываться на журнал не стоит.

Подумаешь! Не продлили вы подписку. Стали узнавать о налоговых угрозах с опозданием. Из-за этого совершили ошибку. Она обернулась многомиллионными доначислениями. Против директора и главбуха возбудили уголовное дело. Им дали условный срок. Ничего страшного!

Читать далее >>

Подписка

Сервисы